การประการใช้ พ.ร.บ.ความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ. 2539 ซึ่งมีผลใช้บังคับตั้งแต่วันที่ 15 พฤศจิกายน 2539 เป็นต้นมา (ราชกิจจานุเบกษาเล่ม 113 ตอนที่ 60 ก. วันที่ 14 พฤษภาคม 2539) นับว่าเป็นมาตรการทางกฎหมายที่สำคัญที่จะคุ้มครองเจ้าหน้าที่ของรัฐทุกประเภทรวมทั้งบุคลกรด้านสุขภาพด้วยให้พ้นจากการถูกฟ้องคดีละเมิดในการปฏิบัติหน้าที่
หลักการสำคัญของกฎหมายฉบับนี้ คือ
1. คุ้มครองเจ้าหน้าที่ในหน่วยงานของรัฐทุกส่วนดังนิยามศัพท์ในกฎหมาย ดังนี้
“เจ้าหน้าที่” หมายความว่า ข้าราชการ พนักงาน ลูกจ้างหรือผู้ปฏิบัติงานประเภทอื่น ไม่ว่าจะเป็นการแต่งตั้งในฐานะเป็นกรรมการหรือฐานะอื่นใด
“หน่วยงานของรัฐ” หมายความว่า กระทรวง ทบวง กรม หรือส่วนราชการที่เรียกชื่ออย่างอื่นและมีฐานะเป็นกรม ราชการส่วนภูมิภาค ราชการส่วนท้องถิ่นและรัฐวิสาหกิจ ที่ตั้งขึ้นโดยพระราชบัญญัติหรือพระราชกฤษฎีกาและให้หมายความรวมถึงหน่วยงานอื่นของรัฐที่มีพระราชกฤษฎีกากำหนดให้เป็นหน่วยงานของรัฐ ตามพระราชบัญญัตินี้ด้วย
2.ขอบเขตแห่งความคุ้มครอง ปรากฎในมาตรา 5 ดังต่อไปนี้
“มาตรา 5 หน่วยงานของรัฐต้องรับผิดต่อผู้เสียหายในผลแห่งละเมิดที่เจ้าหน้าที่ของตนได้กระทำในการปฏิบัติหน้าที่ ในกรณีที่ผู้เสียหายอาจฟ้องหน่วยงานของรัฐดังกล่าวได้โดยตรงแต่จะฟ้องเจ้าหน้าที่ไม่ได้ ถ้าการละเมิดเกิดจากการที่เจ้าหน้าที่ ซึ่งไม่ได้สังกัดหน่วยงานรัฐแห่งใด ให้ถือว่ากระทรวงการคลังจะเป็นหน่วยงานของรัฐที่ต้องรับผิดตามวรรคหนึ่ง” ในมาตรานี้ความคุ้มครองของกฎหมายครอบคลุมเฉพาะการกระทำในการปฏิบัติหน้าที่เท่านั้น เมื่อเจ้าหน้าที่ได้รับความคุ้มครองจากการถูกฟ้องแล้ว กฎหมายกำหนดให้หน่วยงานต้องเป็นผู้รับผิดชอบแทน คือให้ผู้เสียหายฟ้องหน่วยงานโดยตรง มิให้ฟ้องตัวบุคคล
3. ความรับผิดจากการถูกไล่เบี้ย ตามหลักกฎหมายแพ่งนั้นหน่วยงานของรัฐต้องร่วมรับผิดในกรณีเจ้าหน้าที่ของรัฐต้องรับผิดจากการละเมิดในหน้าที่ เมื่อศาลพิพากษาให้หน่วยงานร่วมรับผิด หน่วยงานนั้นถ้าเป็นผู้จ่ายค่าเสียหายไปแล้วก็ยังสามารถไล่เบี้ยเอากับเจ้าหน้าที่เต็มจำนวน
กฎหมายฉบับนี้ได้เปลี่ยนหลักการใหม่ ดังบทบัญญัติในมาตรา 8 ดังนี้
“มาตรา 8 ในกรณีที่หน่วยงานของรัฐ ต้องรับผิดใช้ค่าสินไหมทดแทนแก่ผู้เสียหาย เพื่อการละเมิดของเจ้าหน้าที่ให้หน่วยงานของรัฐมีสิทธิเรียกให้เจ้าหน้าที่ผู้ทำละเมิดชดใช้ค่าสินไหมทดแทนดังกล่าวแก่หน่วยงานของรัฐได้ ถ้าเจ้าหน้าที่ได้กระทำการนั้นไปด้วยความจงใจหรือประมาทเลินเล่ออย่างร้ายแรง
สิทธิเรียกให้ชดใช้ค่าสินไหมทดแทน ตามวรรคหนึ่ง จะมีได้เพียงใดให้คำนึงถึงระดับความร้ายแรงแห่งการกระทำและความเป็นธรรมในแต่ละกรณี เป็นเกณฑ์โดยมิต้องให้ใช้เต็มจำนวนของความเสียหายก็ได้
ถ้าการละเมิดเกิดจากความผิด หรือความบกพร่องของหน่วยงานของรัฐหรือระบบการดำเนินงานส่วนรวมให้หักส่วนแห่งความรับผิดดังกล่าวออกด้วย
ในกรณีที่การละเมิดเกิดจากเจ้าหน้าที่หลายคน มิให้นำหลักเรื่องลูกหนี้ร่วมมาใช้บังคับและเจ้าหน้าที่แต่ละคนต้องรับผิดใช้ค่าสินไหมทดแทนเฉพาะส่วนของตนเท่านั้น”
บทบัญญัติในมาตรานี้ แสดงว่าเจ้าหน้าที่ของรัฐแม้จะได้รับความคุ้มครองไม่ถูกฟ้องคดีโดยตรง แต่ถ้าเป็นการกระทำละเมิดโดยจงใจหรือประมาทเลินเล่ออย่างร้ายแรง ก็ยังต้องรับผิดอยู่โดยหน่วยงานของรัฐที่รับผิดต่อผู้เสียหายสามารถเรียกให้เจ้าหน้าที่ผู้ทำละเมิดใช้ค่าสินไหมทดแทนแก่หน่วยงานของรัฐได้ แต่อาจไม่ต้องรับผิดเต็มจำนวนที่หน่วยงานของรัฐชดใช้แก่ผู้เสียหาหยเหมือนในประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์บัญญัติไว้ แต่อาจรับผิดตามระดับความร้ายแรงแห่งการกระทำและความเป็นธรรมในแต่ละกรณีที่เกิดขึ้นมิได้เกิดจากความประมาทเลินเล่ออย่างร้ายแรงของเจ้าหน้าที่ หรือเกิดจากความบกพร่องของหน่วยงาน หรือระบบการดำเนินงานส่วนรวม เจ้าหน้าที่อาจไม่ต้องรับผิดใช้ค่าทดแทนก็ได้ แล้วแต่ข้อเท็จจริงในแต่ละกรณี
4. เปิดโอกาสให้ผู้เสียหายได้รับความเป็นธรรมเพิ่มขึ้น กฎหมายฉบับนี้นอกจากคุ้มครองเจ้าหน้าที่แล้วผู้เสียหายก็จะได้ประโยชน์ด้วยดังนี้
4.1 การให้ผู้เสียหายฟ้องหน่วยงานโดยตรง โดยไม่ต้องฟ้องเจ้าหน้าที่ของรัฐเป็นจำเลยนั้น เป็นความสะดวกแก่ผู้เสียหายที่ไม่จำเป็นสืบหาตัวเจ้าหน้าที่ผู้กระทำละเมิดโดยเฉพาะเจาะจง การนำสืบก็น่าจะทำได้ง่ายอีกประการหนึ่ง การฟ้องเจ้าหน้าที่ตามกฎหมายแพ่งเดิมนั้น ถ้าเจ้าหน้าที่ไม่บกพร่อง แต่เป็นความบกพร่องของระบบการทำงานเจ้าหน้าที่ก็ไม่ต้องรับผิดและหน่วยงานก็พลอยไม่ได้ต้องรับผิดไปด้วย ผู้เสียหายย่อมไม่ได้รับความเป็นธรรม แต่การฟ้องตามกฎหมายใหม่นี้ถ้าเป็นความบกพร่องของระบบงาน หน่วยงานก็ต้องรับผิด อาจถือเป็นความประมาทเลินเล่อของนิตดบุคคล (Corporate negligence) ซึ่งสอดคล้องกับหลักกฎหมายของต่างประเทศ
4.2 เปิดโอกาสให้ผู้เสียหายหลีกเลี่ยงการฟ้องคดีแพ่ง มาใช้สิทธิเรียกร้องจากหน่วยงานของรัฐได้โดยตรง เป็นคดีปกครอง ซึ่งจะทำให้ได้รับค่าทดแทนได้เร็วขึ้น ดังบทบัญญัติในมาตรา 11 และ 14 ดังนี้
“มาตรา 11 ในกรณีผู้เสียหายเห็นว่า หน่วยงานของรัฐต้องรับผิดตามมาตรา 5 ผู้เสียหายจะยื่นคำขอต่อหน่วยงานของรัฐให้พิจารณาชดใช้ค่าสินไหมทดแทน สำหรับความเสียหายที่เกิดแก่ตนได้ ในการนี้หน่วยงานของรัฐต้องออกใบรับคำขอให้ไว้เป็นหลักฐานและพิจารณาคำขอนั้นโดยไม่ชักช้า เมื่อหน่วยงานของรัฐมีคำสั่งเช่นใดแล้ว หากผู้เสียหายยังไม่พอใจในผลการวินิจฉัยของหน่วยงานของรัฐ ก็ให้สิทธิร้องทุกข์ต่อคณะกรรมการวินิจฉัยร้องทุกข์ ตามกฎหมายว่าด้วยคณะกรรมการกฤษฎีกาได้ภายในเก้าสิบวัน นับแต่วันที่ตนได้รับแจ้งผลการวินิจฉัยให้หน่วยงานของรัฐพิจารณาคำขอที่ได้รับตามวรรคหนึ่ง ให้แล้วเสร็จภายในหนึ่งร้อยแปดสิบวัน หากเรื่องใดไม่อาจพิจารณาได้ทันในกำหนดนั้นจะต้องรายงานปัญหาและอุปสรรคให้รัฐมนตรีเจ้าสังกัดหรือกำกับหรือควบคุมดูแลหน่วยงานของรัฐแห่งนั้นทราบและขออนุมัติขยายระยะเวลาออกไปได้ แต่รัฐมนตรีดังกล่าวจะพิจารณาอนุมัติให้ขยายระยะเวลาให้อีกได้เป็นไม่เกินหนึ่งร้อยแปดสิบวัน”
“มาตรา 14 เมื่อได้มีการจัดตั้งศาลปกครองขึ้นแล้ว สิทธิร้องทุกข์ต่อคณะกรรมการวินิจฉัยร้องทุกข์ตามมาตรา 11 ให้ถือเป็นสิทธิฟ้องคดีต่อศาลปกครอง”
เมื่อมีการประกาศใช้ พ.ร.บ.ฉบับนี้แล้ว สำนักนายกรัฐมนตรีได้ออกระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยหลักเกณฑ์การปฏิบัติเกี่ยวกับความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ.2539 ระเบียบฉบับนี้ได้ยกเลิกระเบียบและแนวทางปฏิบัติตามหนังสือเวียนของกระทรวงการคลังและกรมบัญชีกลางที่ไม่สอดคล้องกับหลักกฎหมายฉบับนี้ ซึ่งมีทั้งหมด 12 ฉบับด้วยกัน จากระเบียบดังกล่าวได้กำหนดวิธีการปฏิบัติตามกฎหมายฉบับนี้ไว้ครบถ้วน ซึ่งหัวหน้าคณะผู้วิจัยได้เคยนำมาอธิบายไว้โดยละเอียด
จากหลักการของกฎหมายฉบับดังกล่าวมาแล้ว นับได้ว่าเป็นมาตรการทางกฎหมายที่ค่อนข้างสมบูรณ์ในการที่จะลดคดีการฟ้องร้องแพทย์หรือบุคลากรด้านสุขภาพอื่น ๆ ที่อยู่ในภาคบริการของรัฐให้ลดลงได้อย่างมีประสิทธิภาพ ขณะเดียวกับผู้เสียหายก็จะได้รับการพิจารณาชดเชยความเสียหายได้สะดวกและรวดเร็วกว่าการฟ้องคดีในศาลยุติธรรม ซึ่งผู้เสียหายมีสิทธิที่จะเลือกใช้สิทธิได้อีกทางหนึ่ง นอกเหนือไปจากการนำคดีไปสู่ศาล
